“捕诉合一”：自甘沉沦的回潮
“捕诉合一”：自甘沉沦的回潮
孙云康
“捕诉合一”系指承担审查批捕，公诉的检察职能一体，由同一部门办案人员承担审查批捕、起诉工作，与现行侦查监督、公诉机构分立，各司其职相比，“捕诉合一”意味着重回96年刑事诉讼法修改前的机构设置，即“刑事检察”“捕诉一体”机构设置。
自1978年，检察机关恢复重建，检察机关对于批捕、起诉内设机构变迁大体分为三个阶段。1979 年《人民检察院组织法》规定最高人民检察院可设刑事、经济、法纪、监所、信访检察厅及其他非业务综合检察厅，对下级检察院机构设置未作具体规定，但地方检察院和专门检察院基本比照最高检察院设置刑事检察部门，主要职能是对公安机关提请批捕的案件和检察院自侦案件的审查批捕、以及案件的审查起诉工作，内部管理上，同一办案人员承担同一案件的审查批准逮捕和审查起诉。
1996年刑事诉讼法修改，强调程序正义，“捕诉合一”的体制被改革，《人民检察院实施<中华人民共和国刑事诉讼法>规则（试行）》（高检发释字【1997】1号）第八十四条：“人民检察院审查逮捕部门受理同级公安机关提请批准逮捕的案件，应当查明提请批准逮捕书及案卷材料是否齐备。”第九十二条：“人民检察院办理直接立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由侦查部门填写逮捕犯罪嫌疑人意见书，连同案卷材料一并送交本院审查逮捕部门审查。”第二百一十六条：“人民检察院审查起诉部门受理本院侦查部门移送审查起诉的案件，按照前款规定办理。”，可见，案件的审查批捕、审查起诉工作由检察机关不同的部门办理。最高人民检察院进行了一次比较重要的机构改革，主要变化是将原先的刑事检察厅一分为二，分设审查逮捕厅和审查起诉厅。各级检察机关比照该机构设置，将刑事检察部门撤分为批捕部门和起诉部门。
2000 年中央办公厅发布了《最高人民法院、最高人民检察院机关机构改革意见》的通知。最高人民检察院完成内部机构改革，原先承担批捕、起诉职能的业务部门变更为侦查监督及公诉部门，名称发生变化，但捕诉仍然分立。一个特殊情况是针对未成年人刑事案件部分，2012年，修改后的刑事诉讼法专章规定“未成年人刑事案件诉讼程序”，明确规定，由熟悉未成年人身心特点的审判人员、检察人员、侦查人员承办。最高人民检察院出台《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》，实行捕、诉、监、防一体化工作模式，由同一承办人负责同一案件的批捕、起诉、诉讼监督和预防帮教等工作。检察机关成立未成年人刑事检察部门，未成年人刑事案件的批捕、公诉由熟悉未成年人身心特点的检察官承办，有利于维护未成年人的合法权益，不会由于缺乏监督而损害司法公义，作为某种特殊的制度设计，有存在的合理性，毕竟熟悉未成年人身心特点的检察人员并非带有普遍性。
修正后的2012年版《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》延续捕诉分立机构设置规定，名称调整为侦查监督部门、公诉部门，第三十七条规定：“人民检察院办理直接受理立案侦查案件，审查逮捕案件和审查起诉案件，在押或者被指定居所监视居住的犯罪嫌疑人提出委托辩护人要求的，侦查部门、侦查监督部门和公诉部门应当及时向其监护人、近亲属或者其指定的人员转达其要求，并记录在案。”
随着2017年，检察机关侦防转隶、内设机关出现撤并，行之多年的“捕诉分立”体制遭受重新检视，回归大刑事检察“捕诉合一”机构及办案模式的声音再起。观察主张重回“捕诉合一”的主要理由，不外乎以下两条：1、顺应推动大部制改革，强化司法责任制的需要。2、有利于减少重复劳动，提高工作效率，对办案质量有促进作用。
笔者以为，探讨“捕诉一体”是否可行，无外乎要解决它的理论价值和现实需要，尤其在倡导司法责任制的大背景下，它是顺应司法改革潮流，还是旧体制的还魂。
关于“捕诉一体”的理论价值，需要探究它的历史变迁，79年的刑事诉讼法，诉讼程序的独立价值没有凸显，重实体轻程序不仅体现在法律规范，司法实践中更为明显，自然没有“捕诉分立”的理论与实践需要，大刑事检察时代契合当时的法制环境与实践需求。
96年刑事诉讼法重大修正，确立了当事人主义特征的诉讼模式，程序的正当性，当事人诉讼权利保障被提到前所未有的高度，法院的统一定罪权被立法确立，此前1979年刑诉法赋予法院合议庭认为案件证据不充分，或者发现新的事实，需要退回人民检察院补充侦查的规定被修正后的刑诉法取消，检察机关少了审判机关外在的纠错机制，需要加强内部的程序控制和监督制约，以确保案件质量、实现司法公正。“捕诉分立”机构改革正是在此背景下产生的，并持续运行至今。
“捕诉合一”的倡导者以所谓顺应大部制改革，司法责任制作为改革理由，明显是牵强的，难以令人信服。大部制即大部门体制，指在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。行政权力的运行具有单方面性、强制性、不可处分性的特征，司法权具有被动性，独立性、中立性、程序性、公正性的特征，对于行政机构的设置，效率和政令通畅是优先考虑的因素，忌讳人浮于事，政出多门。相反，司法机关内部机构的设置，目的是确保司法权的运行实现司法公正的目的，所以大部制改革对司法机关并不适用，检察机关机构改革，办案效率必须服从司法公正的目标。
司法责任制能否成为“捕诉合一”检察机构改革的理由？十八届四中全会决定指出，完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责；实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。司法责任制下，要求明确各类司法人员的职责、工作流程，标准，确保谁办案谁负责，谁违法谁担责。
笔者认为，“捕诉合一”不仅不利于司法责任制的推行，更可能成为司法改革绊脚石。司法责任制包含两方面内容：办案质量的责任认定，错案责任倒查问责。少了不同办案部门、不同办案人员制约监督，“捕诉合一”的弊端表现在错捕、漏捕后的纠错程序缺失上，其中，最大弊端出现在同一办案人员对于错捕案件，在审查起诉阶段的有意无意带病起诉，由于法院无罪判决的众所周知司法困境，错诉案被错判的几率大增。尽管，目前的“捕诉分立”机制无法避免侦查监督办案人员错捕犯罪嫌疑人，公诉部门办案人员错误起诉的情形，相当于同一部门、同一承办人的一体化办案流程，对于办案质量的保证增添了一道拦阻索。
上世纪九十年代，笔者在基层检察院工作期间，经历了刑事检察业务由“捕诉合一”到“捕诉分立”的机构改革变迁，“刑事检察科”承担审查批捕、起诉职能，同一案件承办人一竿子到底的优点是提高了办案效率，熟悉案情，知悉案件事实和争议焦点。弊端也是明显的：一人承担批捕起诉案件办理，对具体案件认知容易先入为主，即便案件存疑，面临错误批捕的现实，或者主观认知偏差，或是回避责任承担，难免有诉诸法院定夺的利益冲动，由于刑诉法有法院将案件退回公诉机关补充侦查的规定，法院直接判无罪的情况非常罕见，检方带病起诉缺少利益损害顾虑。笔者在检察机关工作的八年，大部分时间在“捕诉合一”的大刑检部门，错捕后错诉，法院退卷的案件并不新奇。
96年刑诉法取消法院退案规定，检方不撤诉的前提下，法院只能做出判决，法律的修改对检方公诉的质量提出高要求，完善制约监督制度，确保办案质量，“捕诉分立”成为维护司法公正的现实需要。批捕、起诉机构分立后，笔者在审查批捕部门工作了两年，期间，科室同事批捕的数起案件，案件移送审查起诉部门后，经办案人员审查认定为事实不清、证据不足，退回公安机关补充侦查后，仍然无法提起公诉，最终侦查机关作“技术性处理”，若是在大刑检时代，同一承办人办理批捕起诉案件，难保不会由于认知或利益因素，将达不到起诉标准的案件起诉到法院。从司法实践的角度，笔者的感受是：“捕诉分立”更有利于提高办案质量，相反，大刑检时代“捕诉合一”有损害案件质量的现实可能。
任何制度的设计需要达成制度层面的内在机理连接，检察机构改革不能背离法律规范和法治价值，“捕诉一体”或“捕诉分立”都和法律制度背景、司法改革要求相融合，在目前的司法改革新理念下，简单回溯并拥抱旧机制，不仅无助于检察机关法律监督地位的稳固和提升，更多表现为某种自甘沉沦，对司法进步、人权保障有害无益。